도시개발법 제33조제1항에서는 ‘「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 토지보상법) 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 공공시설의 용지에 대해 환지계획을 정할 때 그 위치·면적 등에 관해 제28조제2항에 따른 기준을 적용하지 아니할 수 있다’라고 규정하고 있는바, 이와 관련된 하급심 판례를 하나 소개하고 이에 대한 개인적 의견을 간략히 밝히고자 한다.
제주특별자치도지사는 2006년 9월 27일 제주시 아라1동 1657번지 일원에 도시개발구역을 지정했는바, 시행방법은 환지방식이었다. 한국토지주택공사(종전 대한주택공사)가 건설한 제주아라 영구임대아파트의 대지는 제주시 아라1동 1683 대 1만2796㎡, 같은 동 1727 대 1만4267㎡인데, 위 2006년 9월 27일자 고시 당시 위 영구임대아파트의 대지는 도시개발구역에서 제외돼 있었다. 그런데 해당 도시개발사업의 통합(환경·교통·재해)영향평가서 협의내용에 대한 제주특별자치도의회의 동의 과정에서 ‘주변 개발사업에 따른 교통량 반영 미흡, 아라주공 아파트 통행발생량 미반영 등으로 가로교통망 예측 및 통행발생량에 오류가 발생’하고 있다는 점이 지적돼 이 사건 제주아라 주공 영구임대아파트를 포함함으로써 도시개발구역의 면적을 88만3694㎡에서 92만5547㎡로 늘리는 내용으로 2008년 6월 18일 도시개발계획이 변경·고시됐다.
그 후 사업시행자인 제주시가 환지계획을 수립한바, 이 사건 영구임대아파트의 대지에 비례율 1.35를 적용해 제주시 아라1동 1683 대 1만2796㎡(제1대지)의 권리면적은 1만1250.3㎡로, 같은 동 1727 대 1만4267㎡(제2대지)의 권리면적은 1만2543.6㎡로 각 산정하고, 제1대지의 환지면적은 1만2353.9㎡로(A4블록 2롯트, 1103.6㎡ 증환지), 제2대지의 환지면적은 1만4146.1㎡(A3블록 1롯트, 1602.5㎡ 증환지)로 정해졌다.
이러한 제주시장의 환지계획에 터 잡아 2009년 3월 30일 환지예정지 지정처분이 있었는바, 한국토지주택공사는 「도시개발법」 제33조제1항에 따라 제주아라 영구임대아파트(이 아파트는 「토지보상법」 제4조제5호 ‘국가·지방자치단체·정부투자기관·지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택의 건설 또는 택지의 조성에 관한 사업’에 해당한다)에 대해서는 감보율(토지부담률)을 적용할 수 없음을 이유로 행정소송(제주지방법원 2009구합748 환지예정지지정처분취소)을 제기했다.
동 법원은 2010년 1월 13일자 판결을 통해 이 사건의 쟁점은 이 사건 아파트가 공공시설인지 여부에 달려 있다 할 것인데, 「도시개발법」제2조제2항은 ‘국토계획법에서 사용하는 용어는 「도시개발법」으로 특별히 정하는 경우 외에는 「도시개발법」에서 이를 적용한다’고 규정하고 있고, 「국토계획법」제2조제13호 및 같은 법 시행령 제4조에 의하면 공공시설은 ‘도로·공원·철도·수로, 그 밖에 공공용 시설로서 항만·공항·운하·광장·녹지·공공공지·공동구·하천·유수지·방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·하수도·구거, 행정청이 설치하는 주차장·운동장·저수지·화장장·공동묘지·봉안시설’인바, 임대아파트인 이 사건 아파트는 위 법조 소정의 공공시설에 해당한다고 볼 수는 없다 할 것이므로, 이 사건 아파트가 공공시설임을 전제로 공공시설의 용지인 이 사건 토지에 대해 토지부담률을 산정한 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용해 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다고 해 원고의 청구를 기각했다.
그러나 위 1심 판결은 「도시개발법」제33조제1항에서 규정한 ‘토지보상법에 따른 공공시설’과 ‘도시개발법에 따른 공공시설’을 구분하지 못함으로써 법률 해석을 그릇 친 위법이 있는바, 만일 위 두 개념이 동일한 것이라면 「도시개발법」 제33조제1항에서 굳이 ‘토지보상법에 따른 공공시설’이라는 용어를 사용할 필요가 없는 것이다. 아울러 「도시개발법」은 제33조제2항에서 공공시설 중 대체되어 용도 폐지돼야 할 공공시설의 용지는 환지를 하지 않고 일반 토지의 환지대상으로 될 뿐임을 선언하면서, 제33조제1항에서는 용도가 폐지되지 않고 존속하는 공공시설의 용지에 대해서는 감보하지 않는다는 취지로 규정된 것인바, 종전 토지구획정리사업의 경우 지구 내 공공청사와 같은 경우에 감보율을 적용하지 않았는바 이것이 제33조제1항이 적용되는 전형적인 사례였다(「토지구획정리사업법」 당시에는 제53조 해당지로서 '특정토지'라고 불렀다).
한편 제주시의회 환경도시위원회 심사보고서에서도 ‘도시개발사업구역에 포함시키더라도 아라주공 아파트는 환지계획을 정함에 있어서 그 위치·면적 등에 관해 환지계획의 작성기준을 적용하지 않을 수 있는 것으로 해석하는 것이 타당하므로, 아라주공 아파트는 도시개발구역에 포함해 환지계획시에만 특례를 적용하는 것이 바람직하다’는 의견이 제시돼 있었던바, 이 역시 필자와 같은 견해를 취한 것이다. 따라서 위 1심 판결은 「도시개발법」제33조제1항의 규정을 잘못 해석한 것으로서 당연히 취소돼야 한다.
