공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위하여 사용되고 있는 부지에 매입되지 아니한 토지가 존재하나 해당 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로, 사업시행자가 실제로 공익사업을 수행하지 않으면서 그 토지의 소유권만을 취득하기 위해 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 한다) 제20조에 따른 사업인정을 신청한 경우, 국토부장관이 그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있는지 여부에 대해 최근 법제처가 유권해석을 통해 “국토부장관은 그 신청에 대한 사업인정을 하지 않을 수 있다.”고 결론 내렸는바(법제처 법령해석사례 안건번호 11-0073, 회신일자 2011.4.7), 그 회답 이유를 자세히 살펴보고 이에 대한 필자의 의견을 간략히 밝히고자 한다.

법제처는 위 유권해석에서 “토지보상법상 사업인정은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 해 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 가지는 것으로서, 국토해양부장관은 사업시행자로부터 사업인정의 신청을 받은 경우 그 사업이 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지의 여부를 모든 사정을 참작해 구체적으로 판단해야 할 것이므로, 사업인정의 여부는 사업인정권자인 국토부장관의 재량에 속한다고 할 것이다.”라고 전제한 후 다음과 같은 세 가지 이유를 들어 사업인정을 하지 않을 수 있다고 결론지었다.

첫째, 이미 공익사업을 위하여 제공되고 있는 토지의 협의매수가 어렵다는 이유로 실제로 별도의 공익사업을 수행하지 않고, 그 소유권만을 취득하기 위한 목적으로 하는 사업시행자의 사업인정 신청에 대해 사업인정을 하는 것은 헌법에서 보장하고 있는 재산권에 대한 최소 침해의 원칙에 위반될 수 있다. 둘째, 사업인정은 문언상 공익사업의 “수행”을 위해 필요한 때에 하는 것이고 사업인정처분의 요건인 공공의 필요, 즉 공익사업의 수행으로 인한 공익과 재산권 보장에 의한 사익 사이의 이익형량의 결과, 사업을 수행하여야 할 공익적인 필요가 개인의 재산권에 대한 침해보다 더 크다고 사업인정권자가 판단한 경우에 할 수 있다고 할 것인데, 협의매수가 어렵다는 사유로 완료된 공익사업에 이미 사용되고 있는 토지의 소유권만을 취득하기 위한 사업인정의 신청은 공익사업의 “수행”을 위한 것으로 보기 어려울 뿐만 아니라 공익사업의 유지·관리라는 공익적인 필요보다는 개인의 사유재산권 침해가 더 크다고 볼 수 있다. 셋째, 재결의 신청은 사업인정 고시일부터 1년 이내에 신청할 수 있도록 하여 그 수용절차개시의 시간적 범위를 제한함으로써 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지 소유자 및 관계인의 이익을 보호하도록 하고 있는데, 공익사업이 완료된 이후 종전의 공익사업을 위해 사용되고 있는 부지의 매입되지 아니한 토지에 대한 매수협의가 이루어지지 않음을 이유로 그 토지의 소유권만을 취득하기 위한 목적으로 공익사업의 실제 수행 없이 공용수용절차 개시를 위한 사업인정을 받을 수 있다고 한다면, 종전의 공익사업을 위한 사업시행자의 수용재결 신청기간을 공익사업이 완료된 이후까지 연장시키는 결과를 초래하므로 사업시행자가 수용재결을 신청할 수 있는 기간을 제한한 토지보상법 제28조의 취지에 어긋난다.

이러한 법제처의 회답 이유에 대해 필자는 다소 다른 견해를 갖고 있는바, 우선 사업인정을 결정할 실체적 요건은 “해당 사업이 공용수용을 할 만한 공익성이 있는지 여부”이고, 협의매수가 안 되는 주된 이유가 해당 토지의 소유자가 해당 공익사업이 준공됨으로써 토지보상법상 수용이 곤란한 점을 들어 토지보상법상 손실보상의 범위를 벗어나 고액 배상을 요구하기 때문이라는 점을 간과해서는 안 된다. 따라서 만일 해당 공익사업이 준공된 도로이고 이미 그 토지가 도로로 제공되고 있다면 그 토지에 대한 사업인정 여부는 해당 도로사업의 공익성만으로 판단되어야 하는 것이다. 또한 법제처 유권해석은 물리적인 공사가 수반되지 않는다면 공익사업의 “수행”을 위한 것으로 보기 어렵다고 하나, 실제로 해당 필지가 도로부지에 꼭 필요한 토지라면 이는 공익사업의 유지·관리라는 공익적인 필요가 있는 것이므로 토지소유자에게 정당보상이 보장될 수 있는 한도에서 공익사업의 수행을 위해 필요한 것으로 해석할 수 있다. 아울러 재결의 신청을 사업인정 고시일부터 1년 이내에 신청하도록 하는 이유는 토지의 보상금 산정이 사업인정 고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 함에 따라 사업시행자가 보상금 지급시기를 늦출 경우 토지소유자의 재산권이 침해될 우려가 있기 때문이다. 그러나 해당 공익사업이 준공된 후 다시 사업인정을 받더라도 종전 사업인정 고시일이 아닌 새로운 사업인정 고시일을 기준으로 토지 보상금을 산정하므로 토지소유자에게 큰 불이익이 있는 것도 아니다.
따라서 필자는 어떤 공익사업이 준공된 후에 비보상토지가 발견될 경우 무조건 새로운 사업인정이 부인되는 것이 아니라 구체적인 모든 사정을 참작해 인정될 수 있는 것으로 생각하며, 법제처 유권해석이 “사업인정을 하지 않을 수 있다.”라고 결론을 내린 것도 이러한 가능성을 열어두기 위한 것으로 이해한다.