도시개발법은 종전의 도시계획법상 일단의 주택지 조성사업, 일단의 공업용지 조성사업 및 시가지 조성사업과 종전 토지구획정리사업법상 토지구획정리사업을 도시개발사업으로 통합해 제정된 법률이다.

 

필자 개인적 관점에서 도시개발법을 평가해 보면 도시정비법 등 대부분의 통합 법률이 그러하듯 도시개발법 역시 종전 법률들을 단순 통합하는 과정에서 미세한 오류들을 범하고 있고, 입법 환경에 부응하는 새롭고 정밀한 제도 설계에도 실패한 것 같아 아쉬움이 많다. 이에 아래에서는 필자가 도시개발법을 살펴보면서 느꼈던 몇 가지 제도개선 방안을 제언해 보고자 한다.

 

우선 언급하고 싶은 점은 도시개발사업조합 설립인가제도와 시행자 지정처분제도는 하나로 통합돼야 한다는 것이다. 도시개발법 제11조는 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 도시개발구역 지정권자가 도시개발구역의 토지 소유자나 조합을 시행자로 지정하도록 하면서, 같은 법 제13조에서는 도시개발구역의 토지 소유자가 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 정관을 작성해 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받도록 규정하고 있다.

 

따라서 환지방식의 도시개발사업을 조합이 시행하고자 하는 경우에는 지정권자로부터 조합설립인가를 받은 후 또 다시 시행자 지정을 받아야 한다. 하지만 도시정비법상 정비조합은 조합설립인가를 받으면 당연히 시행자로 간주되고 별도의 시행자 지정처분이 필요하지 않다는 점에서 조합설립인가처분과 시행자 지정처분을 별도로 구분해 이중의 절차를 거치도록 하는 도시개발법의 입법 태도는 시정될 필요가 있다.

 

두 번째로 필자가 언급하고 싶은 점은 수용방식의 도시개발사업에 있어서 학교용지 등의 공급가격에 관한 규정상의 문제점이다. 도시개발법 제27조는 “시행자는 학교, 폐기물처리시설, 그 밖에 대통령령으로 정하는 시설을 설치하기 위한 조성토지등과 이주단지의 조성을 위한 토지를 공급하는 경우에는 해당 토지의 가격을 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 감정평가한 가격 이하로 정할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이를 그대도 해석하면 사업시행자는 학교 등의 조성토지의 공급가격을 감정평가 가격 범위 이내에서 임의 결정할 수 있어야 한다.

 

그럼에도 불구하고 도시개발법 시행령 제58조제2항에서는 “법 제27조에 따라 감정가격 이하로 조성토지 등을 공급할 수 있는 시설에 대한 공급가격의 기준 등에 관해 필요한 사항은 국토해양부장관이 정해 고시한다”고 규정돼 있고, 도시개발업무지침 5-7-1에서는 “영 제58조제2항의 규정에 따라 기반시설용지에 대한 공급을 감정가격 이하로 공급하고자 할 경우 시행자는 실시계획에서 정한 사업기간 내에 조성원가 수준으로 공급할 수 있다”라고 규정해 사실상 사업시행자에게 조성원가 수준 공급을 강제하고 있다.

 

비록 도시개발법 시행령이나 도시개발업무지침이 “조성원가 수준으로 공급할 수 있다.”라는 임의규정 형식을 취하고 있지만, 도시개발법 제27조는 감정가격 이하로 공급할 수 있는 시설의 종류만 하위 법령에서 정할 수 있도록 위임하고 있을 뿐 도시개발법 시행령 제58조제2항이나 도시개발업무지침 5-7-1.의 위임 근거가 될 수 없다는 점에서 법률유보의 원칙에 어긋난다는 비판을 피하기 어렵다.

 

따라서 시행자가 공급가격을 감정가격 이하에서 임의 결정할 수 있는 것처럼 규정되어 있는 도시개발법 제27조를 감정가격 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 가격으로 공급하도록 개정하는 것이 바람직하다 할 것이다.

 

마지막으로 도시개발법 제34조제2항은 “특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 「주택법」에 따른 공동주택의 건설을 촉진하기 위해 필요하다고 인정하면 제1항에 따른 체비지 중 일부를 같은 지역에 집단으로 정하게 할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이 조항은 종전 토지구획정리사업법상 규정내용을 그대로 답습한 것으로 도시개발구역 및 개발계획제도를 도입한 현행 도시개발법 하에서는 인정될 여지가 없는 것으로 당연히 삭제돼야 한다.

 

왜냐하면 집단체비지는 종전 토지구획정리사업법상 단독주택용지 형태의 체비지를 집단화해 공동주택 건설을 촉진하기 위한 제도이므로 단독주택용지를 공동주택용지로 변경하는 것인데, 현행 도시개발법 하에서는 단독주택용지나 공동주택용지의 비율 등 토지이용계획을 규율하는 것은 개발계획단계이므로 실시계획 이후 환지계획 설계단계에서 지정권자도 아닌 시장·군수 또는 구청장이 개발계획에 반해 집단체비지를 정할 수 있도록 하는 것은 허용될 수 없기 때문이다.