현행 국토계획법 제56조에 따라 ① 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 ② 토지의 형질 변경(경작을 위한 토지의 형질 변경은 제외) ③ 토석의 채취 ④ 토지 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다) ⑤ 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위를 하려는 자는 원칙적으로 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 하는데 이를 일반적으로 ‘개발행위허가제’라 부른다.

 

국토계획법상 개발행위허가제는 도시계획시설사업, 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 및 「도시정비법」에 따른 정비사업을 포괄하는 개념인 ‘도시계획사업’에 대응하는 제도로서 도시계획사업보다 소규모로 이루어지는 개발행위를 도시계획적 관점에서 통제하고자 만들어진 것인바, 국토계획법 제56조제1항 단서에서 도시계획사업에 의한 행위를 개발행위허가 대상에서 제외하고 있는 것도 이러한 연유이다.

 

국토계획법상 개발행위허가 대상으로서 가장 대표적인 유형은 ‘건축물의 건축’이지만 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제됨에 따라(같은 법 제11조제5항제3호) 그 중요성이 크게 각인되지 않고 있다. 따라서 일반인들은 개발행위허가 대상 중 ‘토지의 형질 변경’만을 개발행위로 인식하는 것이 일반적이며, 토지 분할 등이 개발행위허가의 대상이 된다는 점에 대해서는 크게 주목하지 않고 있다.

 

하지만 필자는 개발행위허가 대상 중에서 ‘토지 분할’만큼은 우리가 도시계획적 관점에서 그 중요성을 재인식할 필요가 있으며, 이에 상응해 토지 분할에 대한 규제를 보다 강화함으로써 실패한 우리나라 도시계획을 제자리에 갖다 놓아야 한다고 생각한다. 외견상 토지 분할은 어떠한 물리적 개발행위도 수반하지 않고, 단지 공적 장부만 정리하면 되기 때문에 토지 분할이 왜 개발행위인지 의문을 제기하는 사람도 있을 것이다.

 

그러나 자유로운 토지 분할은 하나의 대지가 여러 개의 대지로 쪼개지는 것에 그치는 것이 아니라, 하나의 건축물 대신 여러 개의 건축물이 들어설 수 있는 개연성을 내포하고 있는 것이며, 우리나라와 같이 하나의 대지 안에 수용할 수 있는 세대수에 대한 도시계획적 통제가 전혀 없는 상황 하에서는 도시기반시설의 용량을 초과하는 난개발의 가장 중요한 원인이기도 하다. 따라서 이제는 토지 분할을 단순히 소유권 보장의 관점에서 볼 것이 아니라  도시계획적 관점에서 재평가하고 이에 부응하는 새로운 제도로 개편해야 할 것이다.

 

연혁적으로 보면 토지분할에 대한 공법적 통제는 1971년 1월 19일 도시계획법 전부개정을 통해 최초로 마련된 후 다소간의 변화를 거쳐 현행 국토계획법에 승계됐는바, 그 주요 내용은 다음과 같다. 현행 국토계획법상 토지 분할 허가 대상은 ① 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할 ②「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할 ③ 관계 법령에 의한 허가·인가 등을 받지 않고 행하는 너비 5m 이하로의 토지의 분할이며, ① 「사도법」에 의한 사도개설허가를 받은 토지의 분할 ② 토지의 일부를 공공용지 또는 공용지로 하기 위한 토지의 분할 ③ 행정재산 중 용도폐지되는 부분의 분할 또는 일반재산을 매각·교환 또는 양여하기 위한 분할 ④ 토지의 일부가 도시계획시설로 지형도면고시가 된 당해 토지의 분할 ⑤ 너비 5m 이하로 이미 분할된 토지의 「건축법」 제57조제1항에 따른 분할제한면적 이상으로의 분할은 경미한 행위로서 허가대상에서 제외된다.

 

이처럼 토지 분할 허가에 관한 국토계획법상 규정은 건축법상 분할제한면적에 크게 의존하고 있는데, 현행 건축법은 주거지역은 60㎡, 상업지역 및 공업지역은 150㎡, 녹지지역은 200㎡, 그 밖의 지역은 60㎡ 이상으로서 각 지방자치단체 건축조례로 정하는 면적을 분할제한면적으로 하고 있다. 따라서 건축법상 분할제한면적 기준을 그대로 적용하면  주거지역의 경우 대지면적이 60㎡, 건폐율이 70%라고 가정하면 건축할 수 있는 건축물의 건축면적은 42㎡(약 12.7평)에 불과한데, 이런 건축물의 건축을 허가하는 것이 과연 토지의 합리적인 이용 도모라는 도시계획적 이상에 부합하는 것일까. 전혀 아닐 것이다. 이제는 일제 침략기와 6.25 전후 혼란 시기의 사회적·경제적 기반에 기초해 마련된 토지 분할제한면적 기준을 폐기하고 현재의 도시계획적 이상에 부응하는 새로운 기준을, 그것도 건축법령이 아닌 국토계획법령에 직접 규정하는 새로운 발상의 전환이 필요한 시점이다.