‘강신은’의 법률 이야기

< 「도시개발법」은 진화되어야 한다! >

올해 초만 해도 서울 은평뉴타운 사업이 「도시개발법」에 따른 도시개발사업이라는 사실은 잘 알려져 있지 않았다. 일반 국민들로서는 대규모의 아파트 단지가 건설된다는 점에서 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업과 별 차이를 느끼지 못했기 때문이다. 그러나 택지개발사업에 따라 개발․조성되는 공동주택이 건설되는 용지는 「주택법」상 공공택지에 해당하나, 도시개발사업에 따라 개발․조성되는 공동주택 건설용지는 공공택지에 해당되지 않았다. 따라서 도시개발구역 안에서 건설되는 아파트는 「주택법」상 분양가 상한제 적용대상이 되지 않을 뿐만 아니라 분양가 상한제 적용주택에 적용되는 전매제한도 받지 않는다는 사실이 알려지면서 상당한 파문을 낳았다.

결국 정부에서는 부랴부랴 「주택법」 개정을 추진하였고, 2007.4.20 개정을 통하여 「도시개발법」에 따라 정부 또는 정부투자기관 등이 수용 또는 사용방식의 도시개발사업으로 개발․조성하는 공동주택 건설용지를 공공택지에 포함시키게 되었다. 이에 따라 일반 국민들도 택지개발사업과 도시개발사업이 전혀 다른 별개의 사업임을 조금씩 인식하게 되었지만, 도시개발사업에 대한 정확한 이해에는 도달하지 못하고 있는 것 같다. 이에 따라 도시개발사업에 대한 개략적인 소개와 함께 몇 가지 법률적 문제점을 언급하고자 한다.

「도시개발법」은 원래 종전 「도시계획법」상의 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 및 시가지조성사업과 「토지구획정리사업법」상의 토지구획정리사업을 도시개발사업으로 통합한 법률로서 2000.1.28 제정․공포되어 2000.7.1부터 시행되고 있다. 현행 「도시개발법」상 도시개발사업은 수용 또는 사용방식, 환지방식 및 혼용방식(수용 또는 사용방식과 환지방식을 혼용하는 방식)으로 시행할 수 있는 데, 종전의 일단의 주택지조성사업, 일단의 공업용지조성사업 및 시가지조성사업을 승계한 것이 수용 또는 사용방식으로, 종전의 토지구획정리사업을 승계한 것이 환지방식의 도시개발사업으로 이해하면 가장 간명할 것이다.

한편 대규모 택지나 신도시를 조성하는 데 있어 도시개발사업의 활용이 가능함에도 불구하고 왜 현재 대부분의 사업이 택지개발사업으로 이루어지는 것일까? 이 의문에 대한 답은 「택지개발촉진법」의 탄생 배경을 이해하는 데서 찾을 수 있다. 「택지개발촉진법」은 1980.12.31 제정되어 1981.1.1부터 시행된 법률로서 도시지역의 시급한 택지난을 해소하기 위해 많은 특례조항을 갖고 출발하였다. 즉 건설교통부장관이 종전 「도시계획법」상의 복잡한 절차를 생략하고 비밀리에 택지개발예정지구를 전격 지정하도록 하고 한국토지공사, 대한주택공사 등과 같은 공기업만이 지구 내 토지 등을 전부 수용하고 택지를 개발․조성할 수 있도록 허용한 것이다. 이에 따라 토지구획정리사업과 같이 토지소유자 또는 토지구획정리조합 등 민간이 시행하는 택지조성사업은 급격히 퇴조할 수밖에 없었다.

이에 따라 1980년대부터 20여년 이상을 택지개발사업이 전성기를 누리게 되지만, IMF체제를 지나 2000년대에 접어들면서 새로운 흐름이 나타나기 시작한다. 즉 수용 위주의 택지개발사업에 대한 토지소유자들의 반발과 엄청난 토지보상비의 소요, 밀실행정에 대한 비판 등이 제기된 것이다. 이에 따라 도시개발에 민간의 참여를 적극 유도하기 위하여 「택지개발촉진법」을 폐지하고 「도시개발법」으로 일원화해야 한다는 논의도 있었지만, 주택가격의 급등에 따른 시급한 택지난의 해소라는 명분 하에 「택지개발촉진법」을 존속시키되, 종전의 「도시계획법」상 각종 개발사업과 「토지구획정리사업법」상 토지구획정리사업만 통합키로 한 것이다. 이에 따라 「도시개발법」은 행정청이나 공기업이 아닌 토지소유자, 조합 및 민간기업들이 시행자로 참여할 수 있는 길을 열어 놓고 있으며, 이에 따라 다양한 형태의 민간 도시개발사업이 추진되고 있고 「도시개발법」에 대한 일반 국민의 관심 역시 점차 증대되고 있는 중이다.

그런데 필자가 생각하기에 「도시개발법」은 종전 「도시계획법」상의 도시계획사업과 「토지구획정리사업법」상의 토지구획정리사업을 단순 통합하면서 검토되었어야 할 현안 문제들을 덮어두고 제정된 것 같은 느낌을 지울 수 없다. 지면 관계상 모든 문제점을 지적할 수는 없으므로 한두 가지 문제점에 대해서만 언급하기로 한다.

우선 도시개발사업은 수용 또는 사용방식, 환지방식 및 혼용방식의 3가지 사업시행방식이 있는데, 이 경우 준공검사에 관하여는 ‘제3장 도시개발사업의 시행 제4절 준공검사 등(「도시개발법」 제49조 내지 제52조)’에 공통규정을 마련하고 있다. 그럼에도 불구하고 환지방식의 경우에는 제39조 환지처분에 관한 조문에서 공사완료 공고절차를 추가로 규정하고 있어, 환지방식의 도시개발사업 시행자는 수용 또는 사용방식, 혼용방식의 사업시행자와 달리 공사를 완료한 때에 즉시 준공검사를 신청할 수 없고 공사완료에 대한 공고와 일반 공람, 제출의견서의 검토 등의 추가절차를 거쳐야 한다. 이에 따라 사업기간이 연장되고 금융비용이 추가 발생하는 등의 문제점이 발생하는 것이다. 일반적으로 공사결과와 실시계획내용과의 적합여부는 최종적으로 행정청이 준공검사를 통하여 확인하는 것이며, 환지방식의 경우에만 이러한 절차를 추가로 거치도록 해야 할 합리적인 이유를 발견하기 어렵다. 아울러 「도시 및 주거환경정비법」과 같은 다른 개발사업법제에서도 이와 유사한 내용을 규정하지도 않고 있으므로 「도시개발법」 제39조 제1항부터 제3항까지는 삭제해도 무방할 것으로 판단된다.

또한 「도시개발법」상 환지방식에 관한 조문들은 종전의 「토지구획정리사업법」상의 주요 내용들을 그대로 답습하고 있다. 그러나 토지구획정리사업은 1980년 「택지개발촉진법」의 등장으로 거의 활용되지 못하였기 때문에 「토지구획정리사업법」은 20년 이상 법률적 발전을 이루지 못하고 정체상태로 있었다. 따라서 현행 「도시개발법」상 환지방식에 관한 규정은 현 시점의 법률이론에 맞추어 상당 부분 개정할 필요가 있으며, 이와 관련된 가장 시급한 현안이 입체환지(입체환지란 쉽게 설명하면 종전 땅 대신 시행자가 건축물을 건축하여 건축물의 일부와 부속토지의 지분을 부여하는 것이다)에 대한 이론 정립이다. 정부 내에서도 입체환지에 대한 논의가 수년간 지속되고 있지만 별다른 실행대책을 내놓지 못하고 있어 입체환지는 법률상 조문으로만 존재하고 실제로는 시행할 수 없는 형편이다. 이것은 종전의 땅 대 땅 환지방식(일반적으로 평면환지라고 한다)에 관한 이론에 얽매여 입체환지에 대한 발상의 전환을 이루지 못하고 있기 때문이다. 이제 1970년대에 존재하던 토지구획정리사업에 대한 고정관념을 떨쳐버리고 2000년대가 요구하는 새로운 환지방식의 도시개발사업에 대한 법률체계의 재정립이 필요한 시점이다. 이에 대한 정부의 적극적인 노력을 촉구한다.

<관련 법조문>   주택법   제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 3의2. "공공택지"라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 공공사업에 의하여 개발·조성되는 공동주택이 건설되는 용지를 말한다. 가. 제18조제2항의 규정에 의한 국민주택건설 또는 대지조성사업 나. 「택지개발촉진법」에 의한 택지개발사업. 다만, 같은 법 제7조제1항제4호에 따른 주택건설등 사업자가 같은 법 제12조제5항에 따라 활용하는 택지를 제외한다. 다. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 의한 산업단지개발사업 라. 「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」에 의한 국민임대주택단지조성사업 마. 「도시개발법」에 따른 도시개발사업(같은 법 제11조제1항제1호 내지 제3호의 시행자가 같은 법 제20조의 규정에 따른 수용 또는 사용의 방식으로 시행하는 사업과 혼용방식 중 수용 또는 사용방식이 적용되는 구역에서 시행하는 사업에 한한다) 바. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률」에 따른 경제자유구역개발사업(수용 또는 사용의 방식으로 시행하는 사업과 혼용방식 중 수용 또는 사용방식이 적용되는 구역에서 시행하는 사업에 한한다)   도시개발법   제11조 (시행자 등) ①도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자중에서 지정권자가 이를 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에는 제4호의 토지소유자 또는 제4호의2의 조합을 시행자로 지정한다. 1. 국가 또는 지방자치단체 2. 대통령령이 정하는 정부투자기관 2의2. 대통령령이 정하는 정부출연기관 3. 「지방공기업법」에 의하여 설립된 지방공사 4. 도시개발구역 안의 토지소유자(「공유수면매립법」 제9조의 규정에 따라 면허를 받은 자를 당해 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제20조의 규정에 따른 수용 또는 사용방식의 경우에는 도시개발구역 안의 국·공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) 4의2. 도시개발구역 안의 토지소유자(「공유수면매립법」 제9조의 규정에 따라 면허를 받은 자를 당해 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지방식으로 시행하는 경우에 한하며, 이하 "조합"이라 한다) 5. 「수도권정비계획법」에 의한 과밀억제권역에서 수도권외의 지역으로 이전하는 법인중 과밀억제권역안의 사업기간 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 법인 5의2. 「주택법」 제9조의 규정에 따라 등록한 자 중 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자(「주택법」 제2조제4호의 규정에 따른 주택단지와 그에 수반되는 기반시설을 조성하는 경우에 한한다) 6. 「건설산업기본법」에 의한 토목공사업 또는 토목건축공사업의 면허를 받는 등 개발계획에 적합하게 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자 6의2. 「부동산투자회사법」에 따라 설립된 자기관리부동산투자회사 또는 위탁관리부동산투자회사로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자(제1호 내지 제4호 또는 제5호 내지 제6호에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 경우에 한한다) 7. 제1호 내지 제4호 또는 제5호 내지 제6호의2에 해당하는 자 2 이상이 도시개발사업을 시행할 목적으로 출자하여 설립한 법인   제39조 (환지처분) ①시행자는 환지방식에 의하여 도시개발사업에 관한 공사를 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하고 공사관계서류를 일반에게 공람시켜야 한다. ②도시개발구역안의 토지소유자 또는 이해관계인은 제1항의 공람기간내에 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 그 의견서의 제출을 받은 시행자는 공사결과와 실시계획내용과의 적합여부를 확인하여 필요한 조치를 하여야 한다. ③시행자는 제1항의 공람기간내에 제2항의 규정에 의한 의견서의 제출이 없거나 제출된 의견서에 따라 필요한 조치를 한 때에는 지정권자에 의한 준공검사를 신청하거나 도시개발사업의 공사를 완료하여야 한다. ④시행자는 지정권자에 의한 준공검사를 받은 때(지정권자가 시행자인 경우에는 제50조의 규정에 의한 공사완료공고가 있는 때)에는 대통령령이 정하는 기간내에 환지처분을 하여야 한다. ⑤시행자는 환지처분을 하고자 하는 때에는 환지계획에서 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하여야 한다.   제49조 (준공검사) ①시행자(지정권자가 시행자인 경우를 제외한다)가 도시개발사업의 공사를 완료한 때에는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 공사완료보고서를 작성하여 지정권자의 준공검사를 받아야 한다. ②지정권자는 제1항의 규정에 의한 공사완료보고서를 받은 때에는 지체없이 준공검사를 하여야 한다. 이 경우 지정권자는 효율적인 준공검사를 위하여 필요한 때에는 관계 행정기관·정부투자기관·연구기관 기타 전문기관 등에 의뢰하여 준공검사를 실시할 수 있다. ③지정권자는 공사완료보고서의 내용에 포함된 공공시설을 인수하거나 관리하게 될 국가기관, 지방자치단체 또는 정부투자기관의 장 등에게 준공검사에 참여할 것을 요청할 수 있으며, 이를 요청받은 자는 특별한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다. ④시행자는 도시개발사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요한 경우에는 당해 도시개발사업에 관한 공사가 전부 완료되기 전에 공사가 완료된 부분에 관하여 제1항의 규정에 의한 준공검사(지정권자가 시행자인 경우에는 시행자에 의한 공사완료공고를 말한다)를 받을 수 있다.   제50조 (공사완료의 공고) ①지정권자는 제49조제2항의 규정에 의한 준공검사를 한 결과 도시개발사업이 실시계획대로 완료되었다고 인정되는 때에는 시행자에게 준공검사필증을 교부하고 공사완료공고를 하여야 하며, 실시계획대로 완료되지 아니한 때에는 지체없이 보완시공 등 필요한 조치를 명하여야 한다. ②지정권자가 시행자인 경우 그 시행자는 도시개발사업의 공사를 완료한 때에는 공사완료공고를 하여야 한다.   제31조 (입체환지) ①시행자는 도시개발사업의 원활한 시행을 위하여 특히 필요한 때에는 토지소유자의 동의를 얻어 환지의 목적인 토지에 갈음하여 시행자에게 처분할 권한이 있는 건축물의 일부와 당해 건축물이 있는 토지의 공유지분을 부여할 수 있다. ②제1항의 규정에 의하여 주택으로 환지하는 경우에 동 주택에 대하여는 「주택법」 제38조의 규정에 의한 주택의 공급에 관한 기준을 적용하지 아니한다. ③입체환지계획의 작성에 관하여 필요한 사항은 건설교통부장관이 정할 수 있다.