재건축·재개발 등 정비사업 시행 과정에서 중요한 의사결정은 주민총회 및 조합원총회에서 이뤄진다. 정비사업 관련 법적분쟁 가운데 상당 부분이 주민총회 및 조합원총회와 관련된 분쟁들이다. 정비사업 단계에 따라 중요한 총회로는 조합설립을 위한 창립총회, 시공자선정을 위한 총회, 관리처분계획 수립을 위한 총회가 있다. 총회소집권자는 일반적으로 조합장이지만, 소집요구자인 경우도 있다. 주민총회 및 조합원총회와 관련해 서면결의서가 문제된다.

한편, 회의 진행 과정에서 안건의 일괄상정이 가능한지 여부나 안건심의 종료 이전에 개별적으로 투표를 할 수 있는지 여부, 출석했다가 퇴장한 경우 불출석으로 처리해야 하는지 아니면 기권으로 처리해야 하는지 여부, 긴급발의안건에 대한 결의 또는 안건의 수정결의가 적법한지 여부, 경호업체 또는 정비업체 직원들이 총회장에 입장해 일정한 업무를 수행하는 것이 적법한지 여부 등이 문제시 된다.

정비사업 총회 관련 쟁점 정리 시리즈에서 다뤄질 사항은 ▲주민총회 관련 쟁점 정리 ▲조합창립총회 관련 쟁점 정리 ▲시공자선정총회 관련 쟁점 정리 ▲관리처분계획수립을 위한 총회 관련 쟁점 정리 ▲총회의 소집 관련 쟁점 정리(소집요구 포함) ▲총회와 서면결의의 문제 ▲총회 진행 관련의 쟁점 ▲총회 결의 하자의 유형 ▲총회 관련 다툼의 유형 등이다.

 

◆주민총회 관련 쟁점 정리
도시정비법은 원칙적으로 조합을 정비사업(재건축, 재개발, 도시환경정비사업)의 시행자로 상정하고 있다. 따라서 정비사업을 시행하기 위해서는 원칙적으로 조합을 설립해야 하는데, 조합을 설립하고자 하는 경우에는 정비구역 지정·고시 후 추진위원회(이하 추진위)를 구성해 시장·군수의 승인을 얻어야 한다.

추진위는 정비구역 내 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 구성되는 비법인사단이다. 추진위의 주된 업무는 조합설립인가를 위한 준비업무다.

주민총회는 추진위원회 단계에서 토지등소유자 전원으로 구성되는 의결기관이고, 위원장이 주민총회의 의장이 된다. 이러한 주민총회와 관련해 쟁점이 되는 것은 ▲주민총회 개의정족수와 의결정족수 ▲주민총회의 의결사항(주민총회에서 시공자를 선정할 수 있는지 여부) ▲정비사업전문관리업자 선정 문제 ▲주민총회 결의와 토지등소유자의 서면동의 관계 ▲주민총회의 소집요구 ▲주민총회 결의 사항을 추진위에게 위임한 경우의 효력 등이다.

 

◆주민총회 개의정족수와 의결정족수
개의정족수는 회의를 시작하기 위해 필요한 참석률을 의미하고, 의결정족수는 각 안건이 가결되기 위한 동의율을 의미한다. 정비사업조합설립추진위원회 운영규정(2006.8.25. 개정 국토부 고시 제2006-330호, 이하 표준운영규정)에 따르면, 주민총회를 시작하기 위해서는 추진위 구성에 동의한 토지등소유자 과반수의 출석이 필요하다(표준운영규정 제22조제1항). 이것이 주민총회 개의정족수가 된다.

따라서 주민총회를 시작할 수 있는지 여부의 기준은 추진위 구성에 동의한 토지등소유자 과반수의 출석 여부이다.

반면, 각 안건에 대해 출석한 토지등소유자 과반수의 찬성으로 의결한다(표준운영규정 제22조제1항). 이것이 주민총회 의결정족수가 된다. 이는 주민총회가 정비구역 내 토지등소유자 전원으로 구성되고, 토지등소유자는 추진위 구성에 동의했는지 여부를 불문하고 주민총회의 출석권·발언권 및 의결권을 갖기 때문이다(표준운영규정 제20조제1항, 제13조제1항제1호).

따라서, 의장 또는 진행요원은 토지등소유자가 추진위 구성에 동의하지 않았다는 사유를 들어 해당 토지등소유자의 회의장 입장을 거부할 수 없고, 추진위 구성에 동의한 토지등소유자 과반수 출석으로 주민총회를 시작할 수 있으나, 각 안건은 출석한 토지등소유자 과반수의 찬성으로 가결되는 것이다.

 

◆주민총회의 의결사항
도시정비법은 조합이 정비사업을 시행하는 경우 시공자의 선정시기에 대해 여러 차례 개정돼 왔는바, 그 개요는 다음과 같다.

2002년 12월 30일 제정된 도시정비법 제11조는 조합은 사업시행인가를 받은 후 시공자를 선정토록 규정했다. 2005년 3월 개정된 도시정비법 제11조는 재건축조합의 경우에만 사업시행인가 후 시공자를 선정하도록 규정했고, 재개발조합 및 도시환경정비조합의 경우에는 시공자 선정시기에 대해 규정을 하지 않았다.

반면, 2006년 5월 개정되고, 2006년 8월 시행된 도시정비법 제11조는 재개발조합 및 도시환경정비조합은 조합설립인가를 받은 후, 재건축사업조합은 사업시행인가를 받은 후 시공자를 선정하도록 규정했다. 다만 부칙 제2항은 재개발사업 및 도시환경정비사업의 경우는 개정법 시행 후 최초로 추진위의 승인을 얻은 분부터 건교부 장관이 정하는 경쟁입찰의 방법으로 시공자를 선정하도록 명시했다.

한편, 건교부 장관은 2006년 8월 정비사업의 시공자 선정기준을 제정·고시(건교부장관 고시 제2006-331호), 이 선정기준 부칙 제2조는 재개발사업 및 도시환경정비사업의 경우에는 2006년 8월 25일 이후 최초로 추진위 승인을 얻은 분부터 적용한다고 규정했다.

이후 도시정비법이 개정(2006.5.24)된 뒤부터 이 법률이 시행된 사이에 가칭 추진위는 앞 다퉈 추진위설립승인신청을 했고, 이미 승인받은 추진위는 시공자선정을 위한 주민총회를 개최해 시공자선정결의를 하는 일이 곳곳에서 벌어졌다.

그 이후 추진위 단계인 주민총회에서 시공자를 선정한 것이 적법한지 여부에 대해 다툼이 불거진 것은 불보듯 뻔했다. 이와 관련해 대법원은 시공자의 선정은 추진위 또는 주민총회의 권한이 아닌 조합원 총회의 고유권한이므로 추진위 단계에서 개최한 주민총회에서 시공자 선정 결의를 한 것은 무효라고 판결했다(대법원 2008.6.12. 2008다6298).

이러한 대법원 판례로 인해 주민총회에서의 시공자선정결의는 무효임이 명백하게 됐다. 반면, 주민총회에서 선정된 시공자에 대해 조합설립인가 이후에 추진결의하는 것이 적법한지 여부에 대해서는 아직도 판결이 내려지지 않았다.

추진위가 시공자를 선정하고자 하는 것은 초기 사업비의 조달 때문이다. 초기 사업비를 토지등소유자들이 분담하는 것이 이상적이지만, 정비사업의 현장에서는 추진위가 토지등소유자들의 자발적인 사업비 분담을 기대하기 어렵다.

이로 인해 추진위는 가능하면 사업초기에 시공자를 선정하고, 시공자로부터 사업비를 대여받고자 하는 것이다. 이는 건설사들의 이해관계와 일치한다. 건설사들은 사업장을 선점하고자 한다.

추진위 단계에서 시공자 선정이 무효이고 형사처벌을 받게 된다고 하더라도 건설사들은 토지등소유자들에게 자신을 각인시키고, 선점효과로 인해 조합설립인가 이후에 입찰과정에서 자신이 선정될 가능성이 높기 때문이다. 최근에는 정비사업에 있어서 특수목적법인(SPC)을 사업시행자로 인정하려는 움직임이 있다. 이러한 시도는 조합이 시공자 또는 정비사업전문관업자의 굴레에서 벗어나 독자적으로 사업을 시행하기 위한 방안의 일환이라고 할 것이다.

다만, 2009년 2월 6일 일부개정된 도시정비법 제11조는 재개발·재건축·도시환경정비조합 모두 조합설립인가 이후에 시공자를 선정할 수 있도록 했고, 이로 인해 초기 사업비에 대한 조달 문제는 어느 정도 해결될 수 있게 됐다.

 

 

김태석 변호사는? 법무법인 ‘국민’의 김태석 변호사는 재건축·재개발 등 부동산분쟁 전문으로 다루는 변호사 겸 변리사다. 김 변호사는 연세대학교 법과대학 법학과를 졸업하고 동 대학원 법과대학 법학과 석사과정을 수료했으며, 건국대학교 주거환경정비사 과정, 투자분석사 과정 및 한국공인중개사협회 등에서 재개발·재건축 강의를 하고 있다. 저서로는 ▲주택재건축사업에서의 매도청구권에 관한 소고(2006. 연구논문) ▲공동주택의 하자에 관한 판례의 동향(2007. 연구논문) ▲부동산분쟁 클리닉(2005. 청림출판사, 단행본, 공저) ▲토지소유권권능의 분리에 관한 연구 (2000. 석사학위논문) ▲손에 잡히는 부동산경매(2008. 비즈니스맵, 단행본, 공저) 등이 있다.