도시개발사업과 지방분권   
 
 
지난 2월 임시국회에서 도시계획 및 도시개발사업 등에 관한 국토계획법, 도시개발법, 도시정비법이 동시에 개정됐다. 핵심 개정내용은 도시관리계획의 결정 또는 도시개발구역의 지정 등에 관한 특별시장·광역시장·도지사(이하 ‘시·도지사’라 한다)의 권한을 인구 50만 이상의 시(지방자치법 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시를 말한다)의 경우 해당 시장에게 이양한다는 것이다.

이것은 독자적인 도시계획의 결정권한 등이야말로 지방자치제도의 핵심이라는 점에서 지방자치 또는 지방분권의 강화라는 시대적 흐름에 적절히 부응한 법률 개정이라 판단된다. 이에 개별 법률의 개정 내용을 세부적으로 살펴보고 이와 관련된 개인적 의견을 간략히 피력해 보고자 한다.

우선 종전 국토계획법은 도시관리계획이 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 의해 결정하던 것을 개정해 지방자치법 제3조제3항에 따라 자치구가 아닌 구가 설치된 시(개정 법률에서는 이를 ‘대도시’라 부른다)의 경우에는 도지사가 아닌 대도시 시장이 직접 결정하도록 했다. 이에 따라 도시계획시설사업의 실시계획 인가권자도 종전 건설교통부장관 또는 시·도지사에서 건설교통부장관, 시·도지사와 대도시 시장으로 변경됐다.

도시개발법 역시 도시개발구역 지정권자가 원칙적으로 시·도지사였으나 대도시 시장이 추가되는 것으로 개정됐으며, 도시정비법도 시장·군수가 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비계획을 수립해 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하되, 대도시의 경우에는 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하지 않고 직접 정비구역을 지정하는 것으로 개정됐다.

이와 같이 국토계획법의 개정과 동시에 도시개발법과 도시정비법이 개정된 것은 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획이 도시관리계획의 하나라는 점(국토계획법 제2조제4호 라목 참조)에 기인하는 것이지만, 도시개발구역의 지정에 관한 조문과 정비구역의 지정에 관한 조문을 자세히 살펴보면 그 구성체계가 서로 다르다는 점을 발견할 수 있다.
 
즉 도시개발법은, 도시개발구역의 지정은 시·도지사 또는 대도시 시장이 직접 지정하는 것을 원칙으로 규정하면서 시장·군수 또는 자치구의 구청장에게 도시개발구역의 지정을 요청할 수 있다는 조문을 추가하고 있지만, 도시정비법은 시장(대도시 시장 제외)·군수 또는 자치구의 구청장이 정비계획을 수립해 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하고 시·도지사는 이에 터 잡아 정비구역을 지정하도록 규정하고 있을 뿐 시·도지사가 직접 정비구역을 지정할 수 있는 근거 조문은 두고 있지 않다. 따라서 현행 법령 하에서는 시·도지사가 직접 정비구역은 지정할 수는 없지만 도시개발구역은 직접 지정할 수 있다고 해석된다.

그러나 지방자치 또는 지방분권의 강화라는 관점에서 볼 때 시·도지사가 직접 도시개발구역을 지정하는 것을 원칙으로 하고 시장·군수 또는 구청장에게 예외적인 도시개발구역 지정 요청권을 부여하는 도시개발법의 입법 형식에는 다소 문제가 있다고 생각된다. 왜냐하면 어떤 시 일부 지역에 도시개발구역을 지정해 개발하느냐 마느냐를 판단할 일차적인 권한은 해당 시에게 있는 것이므로 시장이 개발계획을 수립해 도시개발구역의 지정을 요청할 경우 도지사는 이를 검토해 도시개발구역 지정에 관한 최종적인 의사결정을 내리는 형식이 더 논리적으로 정당하고 일반적인 형태이기 때문이다.
따라서 도시개발법도 도시정비법의 입법 형식과 같이 시장·군수·구청장이 개발계획을 수립해 시·도지사에게 도시개발구역의 지정을 요청하도록 하는 것을 원칙으로 하되 특별한 사유가 있는 경우에만 시·도지사가 직접 도시개발구역을 지정할 수 있도록 개정하는 것이 더 바람직할 것으로 생각된다.

한편 인구 50만 이상의 시의 경우 시장이 도지사에게 도시개발구역 지정을 요청하지 않고 직접 도시개발구역을 지정할 수 있게 됨에 따라 상당한 사업기간 단축의 효과가 있을 것으로 기대된다. 다만, 일반 국민들에게는 잘 알려져 있지 않지만 이미 도 사무위임 조례를 통해 인구 50만 이상의 시장에게 도시개발구역 지정에 관한 권한이 위임돼 있다가 이번 도시개발법의 개정으로 권한이 완전 이양된 것이기 때문에 새로울 것은 없다.
 
그러나 도시개발사업을 둘러싸고 도시개발구역 안의 토지소유자와 시 간의 의견 차이가 발생할 경우 도시개발구역의 지정권자로서의 민선 시장이 겪을 정치적 부담이 점차 문제화될 소지도 있다. 개발이익이 극대화되는 방향으로 도시개발사업의 시행방식이 결정되고 개발계획이 수립될 것을 요구하는 토지소유자의 정치적 외풍에도 불구하고 도시개발사업과 관련된 행정의 공정성과 투명성을 잘 지켜내길 기대한다.