토지보상법은 ‘공익사업의 시행으로 인해 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자’를 이주대책대상자로 규정한다.

 

같은 법 시행령에서는 허가를 받거나 신고를 하고 건축해야 하는 건축물을 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 건축한 건축물의 소유자, 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속해 거주하고 있지 않은 건축물의 소유자(다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인해 거주하지 않는 경우에는 그러하지 아니하다) 및 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자를 제외하고 있다.

 

결국 토지보상법이 규정하고 있는 이주대책대상자는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재결일까지 계속해 거주하고 있는 적법한 주거용 건축물의 소유자만 해당되는 것이다.

원래 이주대책이 최초로 법제화된 것은 1973년 12월 24일 제정된 종전 「산업기지개발촉진법」 제25조인데, 이 법에서 이주대책대상자를 ‘산업기지개발사업 또는 수자원개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인해 생활의 근거를 상실하게 되는 자’로 규정했다.

 

그 후 1975년 12월 31일 제정된 종전 「공공용지의취득및손실보상에관한특례법」(이하 공특법) 역시 종전 산업기지개발촉진법과 유사하게 이주대책대상자를 ‘공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인해 생활의 근거를 상실하게 되는 자’로 규정하고 있었다. 현행 토지보상법과 비교해 ‘주거용 건축물’이 ‘토지 등’으로 표현돼 있었다는 점에서 약간 다르지만 그렇다고 해 종전 공특법을 해석·적용함에 있어서 주거용 건축물 소유자 이외에 토지 소유자를 이주대책대상자로 인정했던 것은 아니다.

 

종전 공특법 하에서도 이주대책대상자는 생활의 근거를 상실하는 자이고 이는 주거용 건축물 소유자만 해당하는 것으로 해석해 왔던 것이지만 조문의 문리적 해석상 논란의 여지가 있어 토지보상법을 제정하는 과정에서 이를 현실에 맞게 수정한 것이다.

 

한편 토지보상법은 사업시행자에게 이주대책 수립·실시 의무만 부과하고 있을 뿐 이주대책의 구체적 내용이 명확히 규정하고 있지 않다. 다만, 국가나 지방자치단체로 해금 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대해 주택법에 따른 국민주택기금을 우선적으로 지원하도록 규정하는 한편 이주대책의 내용에는 이주정착지(이주대책의 실시로 건설하는 주택단지를 포함)에 대한 도로·급수시설·배수시설 그 밖의 공공시설 등 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함돼야 한다고 규정하고 있는 점에 비춰 이주대책의 내용은 사업시행자가 이주대책대상자를 위해 통상적인 수준의 생활기본시설이 포함된 택지를 조성하거나 그 지상에 주택을 건설해 이를 개별 공급하는 것으로 이해할 수 있다.

 

다만, 1970년대 이주대책에 관한 근거 조문이 처음 만들어질 당시 이주대책은 사업시행자가 공익사업시행지구 바깥에 통상적인 수준의 생활기본시설이 갖춰진 새로운 이주정착지를 조성해 이를 이주대책대상자에게 공급하면 이주대책대상자가 조성대지 위에 직접 주택을 건설하는 것을 전제로 입법됐다. 이처럼 이주대책에 관한 근거 조문이 처음 도입될 당시 공익사업시행지구 바깥에 별도의 이주정착지를 조성하는 것을 전제로 입법된 이유는 당시의 대규모 공익사업이 댐 건설 및 공업단지 등의 조성사업이었고, 이러한 공익사업의 경우에는 해당 공익사업시행지구 안에 별도의 이주단지를 조성할 수 없었기 때문이다.

 

하지만 1980년대 들어 택지개발사업 등이 보편화되면서 사업시행자는 별도의 이주정착지를 조성하거나 해당 이주정착지 위에 주택을 건설해 이주대책대상자에게 공급하는 방식이 아니라 해당 사업지구 내에 택지를 조성하거나 주택을 건설해 이를 이주대책대상자에게 특별 공급하는 것이 일반화됐고, 이러한 택지나 주택의 특별 공급만으로 토지보상법이 정한 이주대책의 목적은 달성된다고 봐서 사업시행자가 이주대책대상자에게 개별 법률에 따라 택지나 주택을 공급한 경우 공특법 상 이주대책이 수립·실시된 것으로 간주됐다.

 

현행 토지보상법상 이주대책에 관한 조문 역시 종전 공특법 상 이주대책에 관한 조문의 내용과 형식을 그대로 받아들이고 있다는 점과 같은 법 시행령에서 사업시행자가 이주대책대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우에는 이주대책을 수립·실시한 것으로 간주하고 있다는 점을 고려한다면 현행 토지보상법이 상정하는 전형적인 이주대책 역시 이주정착지의 조성을 말하는 것이다.