‘강신은’의 법률 이야기

< 도시 및 주거환경정비법 개정 주요내용과 문제점 >

제17대 국회의원 임기 중 마지막 정기국회 회기 중인 지난 11.23 도시 및 주거환경정비법 개정 법률안이 본회의를 통과하였다. 따라서 다음 달이면 정식 공포절차를 거쳐 시행될 예정인 바, 개정된 주요 내용과 그 문제점에 대하여 간략히 살펴보기로 한다.

첫 번째 개정내용은 조합설립에 필요한 동의율이 5분의 4에서 4분의 3으로 낮아졌다는 것이다. 따라서 주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자 4분의 3 이상의 동의로 인가를 받을 수 있고, 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 ｢집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률｣ 제47조제1항 및 제2항의 규정에도 불구하고 주택단지 안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지 안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자 및 의결권의 각 4분의 3 이상의 동의로 가능케 되고, 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역 안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의로 조합설립이 가능케 된 것이다. 아울러 주택재건축사업의 경우 주택단지 안의 한 동의 세대수가 5 이하인 경우에는 각 동별 구분소유자 및 의결권의 3분의 2 이상의 동의요건을 반드시 충족할 필요가 없게 되었다.

두 번째 개정내용은 추진위원회와 사업시행자의 정보공개 의무가 강화되었다는 점이다. 따라서 추진위원회의 위원장, 조합의 임원 및 도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자는 정비사업시행과 관련된 자료를 조합원 또는 토지등소유자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 하며, 이를 위반한 경우 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금이라는 형사상 책임을 부담하게 된다.

세 번째 개정내용은 정비계획에 정비구역 주변의 교육환경 보호에 관한 계획을 포함하고, 시장․군수가 사업시행인가를 하고자 하는 경우 정비구역으로부터 2백미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 때에는 해당 지방자치단체의 교육감 또는 교육장과 협의하도록 하고, 정비구역으로부터 2백미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 경우 사업시행계획서에 교육시설의 교육환경 보호에 관한 계획을 포함하도록 하였다.

마지막으로 시장․군수 또는 주택공사등이 사업시행자인 정비사업의 경우 구성할 수 있는 주민대표회의의 구성인원을 5인 이상 15인 이하에서 5인 이상 25인 이하로 확대하였다.

이상에서 살펴본 개정내용 중 가장 중요한 부분은 조합설립의 동의율이 80%에서 75%로 낮춰진 부분으로 동 개정내용은 법률 공포와 동시에 시행될 예정이므로 금년 말부터 정비사업조합의 설립이 보다 쉽게 이루어질 수 있는 법적 토대가 마련된 것이다. 그러나 조합설립의 동의율이 낮아짐으로써 도시 및 주거환경정비법상 다른 조문 해석에 상당한 문제가 발생된다는 점이 간과된 것 같아 안타까운 마음을 금할 수 없다.

지적하고자 하는 문제의 핵심은 조합설립의 동의율이 도시환경정비사업의 시행자로서의 토지등소유자의 개념과 직결되어 있다는 점이다. 1976.12.31 도시재개발법의 제정 당시에는 토지등의 소유자와 조합이 시행인가를 받기 위해서는 규약 또는 정관과 사업시행계획서를 작성한 후 건설부장관의 인가를 받도록 규정하면서, 이 경우 토지면적의 3분의 2 이상과 토지소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 동의를 얻도록 규정하고 있었다. 그러다가 1995.12.29 도시재개발법이 전면 개정되면서 조합의 경우에만 조합설립 인가를 먼저 받은 후 사업시행인가를 신청하도록 하고, 토지등의 소유자와 조합이 시행인가를 신청할 때에 규약의 작성(토지등의 소유자에 한한다)과 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 3분의 2 이상의 동의를 얻도록 규정되었다.

그 후 2005.12.30 도시 및 주거환경정비법 제정 당시 종전 도시재개발법상의 규정형식을 그대로 답습하여 사업시행자가 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 사업시행계획서에 정관등을 첨부하여 사업시행인가를 받도록 규정하면서, 사업시행인가를 신청하기 전에 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의와 토지등소유자의 5분의 4 이상의 동의를 얻도록 규정하게 된다. 이 과정에서 토지등소유자는 도시환경정비사업의 경우에만 사업시행자로 인정되게 규정되었다.

그런데, 2005.3.18 도시 및 주거환경정비법 개정과정에서 사업시행인가에 대한 동의요건이 ‘토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의와 토지등소유자의 5분의 4 이상의 동의’에서 ‘정관등이 정하는 바에 따른 동의’로 완화되면서 해석상 문제가 발생되었다. 즉 도시환경정비사업에 있어서 토지등소유자가 사업시행자가 되려고 하는 때에는 사업시행인가 시 정비구역 안의 토지등소유자의 동의요건을 충족하여야 하는데, 그 동의율을 토지등소유자가 자치적으로 정하여 운영하는 규약에서 정할 수 있게 된 것이다.

이를 극단적으로 해석하면 토지등소유자가 도시환경정비사업의 단독시행자가 되고자 하는 경우 규약에서 사업시행인가에 대한 동의율을 50%로만 규정하고 토지등소유자의 50% 이상의 동의를 얻어 사업시행인가를 신청할 경우에도 인가권자가 사업시행인가를 내주어야 한다는 결론에 도달한다. 그러나 실무에서는 조합과 토지등소유자가 동일한 사업시행자의 지위를 갖는다는 점과 사업시행인가가 기속행위가 아닌 재량행위라는 점에 근거하여 토지등소유자가 사업시행인가를 신청하는 경우에도 조합설립인가의 경우와 같이 80% 이상의 동의요건을 충족하여야 하는 것으로 운용하여 왔다. 따라서 이런 관점에 서게 되면 조합설립의 동의요건이 80%에서 75%로 낮아지게 되면 토지등소유자의 사업시행인가 동의요건도 자동적으로 낮아지는 효과가 발생하는 것인데, 입법과정에서 이에 관한 진지한 검토가 있었는지 확인할 길이 없다.

하여튼 최근 들어 주택재건축, 재개발사업에 대한 공법적 규제가 강화되자 많은 시행회사들이 도시환경정비사업을 새로운 돌파구로 인식하고 적극 뛰어들고 있다. 이 과정에서 조합방식이 아닌 시행자로서의 토지등소유자 방식에 대한 시장의 관심이 증가되고 있는바, 조합설립인가의 동의요건 완화가 이에 기름을 부어주는 것은 아닌지 우려된다. 이에 관한 입법적 대책이 시급하다 하겠다.

<관련 법조문>   도시 및 주거환경정비법 개정 법률안(2007.11.23 국회 본회의 통과)   제4조(정비계획의 수립 및 정비구역의 지정) ①시장·군수는 기본계획에 적합한 범위 안에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하며, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다. (단서 생략) 6의2. 정비구역 주변의 교육환경 보호에 관한 계획   제16조(조합의 설립인가 등) ①주택재개발사업 및 도시환경정비사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자의 4분의 3이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다. ②주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 집합건물의소유및관리에관한법률 제47조제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 주택단지안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자 및 의결권의 각 3분의 2 이상의 동의(공동주택의 각 동별 세대수가 5 이하인 경우에는 제외한다)와 주택단지안의 전체 구분소유자 및 의결권의 각 4분의 3 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수의 인가를 받아야 한다. 인가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의한 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 조합원의 동의없이 시장·군수에게 신고하고 변경할 수 있다. ③제2항의 규정에 불구하고 주택단지가 아닌 지역이 정비구역에 포함된 때에는 주택단지가 아닌 지역안의 토지 또는 건축물 소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.   제26조(주민대표회의) ②주민대표회의는 5인 이상 25인 이하로 한다.   제28조(사업시행인가) ③시장·군수는 제1항에 따른 사업시행인가(시장·군수가 사업시행계획서를 작성한 경우를 포함한다)를 하고자 하는 경우(인가받은 내용을 변경하는 경우를 포함한다) 정비구역으로부터 2백미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 때에는 해당 지방자치단체의 교육감 또는 교육장과 협의하여야 한다.   제30조(사업시행계획서의 작성) 사업시행자는 제4조제3항의 규정에 의하여 고시된 정비계획에 따라 다음 각호의 사항을 포함하여 사업시행계획서를 작성하여야 한다. 다만, 도시환경정비사업(기존건축물에 주택이 포함되어 있는 사업을 제외한다)의 사업시행계획서를 작성하고자 하는 때에는 제3호 내지 제5호의 내용을 포함하지 아니할 수 있다. 7의2. 교육시설의 교육환경 보호에 관한 계획(정비구역으로부터 2백미터 이내에 교육시설이 설치되어 있는 경우에 한한다)   제81조(관련자료의 공개와 보존 등) ①추진위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 정비사업시행에 관하여 다음 각 호의 서류 및 관련 자료를 조합원 또는 토지등소유자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 하며, 조합원 또는 토지등소유자의 열람․등사 요청이 있는 경우 즉시 이에 응하여야 한다. 이 경우 등사에 필요한 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 한다. 1. 추진위원회 운영규정 및 정관등 2. 설계자․시공자․철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서 3. 추진위원회․주민총회․조합총회 및 조합의 이사회․대의원회의 의사록 4. 사업시행계획서 5. 관리처분계획서 6. 당해 정비사업의 시행에 관한 공문서 7. 회계감사보고서 8. 그 밖에 정비사업시행에 관하여 대통령령이 정하는 서류 및 관련 자료   제86조(벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 6. 제81조제1항의 규정을 위반하여 정비사업시행과 관련한 자료를 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하지 아니하거나, 조합원 또는 토지등소유자의 열람․등사 요청에 응하지 아니하는 추진위원회의 위원장 또는 조합임원(도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자)   부 칙   제1조(시행일) 이 법은 공포한 날로부터 시행한다. 다만, 제30조제7호의2․제81조제1항․제86조제6호의 개정규정은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. 제2조(교육환경 보호에 관한 사업시행계획 수립의 적용례) 제30조제7호의2의 개정규정은 이 법 시행 이후 최초로 사업시행인가를 받는 분부터 적용한다.   현행 도시 및 주거환경정비법   제28조 (사업시행인가) ①사업시행자(제8조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 공동시행의 경우를 포함하되, 사업시행자가 시장·군수인 경우를 제외한다)는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 제30조의 규정에 의한 사업시행계획서(이하 "사업시행계획서"라 한다)에 정관등과 그 밖에 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수에게 제출하고 사업시행인가를 받아야 한다. 인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에게 이를 신고하여야 한다. ④사업시행자(시장·군수 또는 주택공사등을 제외한다)는 사업시행인가를 신청(인가받은 내용을 변경하거나 정비사업을 중지 또는 폐지하고자 하는 경우를 포함한다)하기 전에 미리 정관등이 정하는 바에 따라 토지등소유자(주택재건축사업인 경우에는 조합원을 말하며, 이하 이 항에서 같다)의 동의를 얻어야 한다. 다만, 사업시행자가 지정개발자인 경우에는 정비구역 안의 토지면적 50퍼센트 이상 토지소유자의 동의와 토지등소유자 과반수의 동의를 각각 얻어야 한다.